反垄断执法能否更透明（上）

根据十三届全国人大一次会议审议通过的国务院机构改革方案，国家发展和改革委员会、国家工商行政管理总局和商务部三部委下属的反垄断执法机构统一并入以国家工商行政管理总局为基础新组建的国家市场监督管理总局。整合后的新反垄断执法机构隶属于国家市场监督管理总局，与后者的其他司局合署办公。自此，我国反垄断执法中存在差不多十年之久的“三分天下”局面终于结束。

一、反垄断执法中的“三国演义”

自2008年8月1日《反垄断法》生效以来，我国的反垄断执法权一分为三，已成为影响《反垄断法》全面有效落实的原因之一。这十年来，反垄断执法常常被业界戏称为“三国演义”。

依据国务院办公厅2008年下发的有关各部委主要职责、内设机构和人员编制的规定（又称“三定方案”），国家发改委下属的价格监督检查司，即2011年7月1日更名后的价格监督检查与反垄断局（下称“国家发改委反垄断局”），延续了自1998年5月1日起施行的《价格法》赋予的职权，适用《反垄断法》第十三条第一款，可以查处竞争对手间串谋定价行为，并依据《反垄断法》第十四条到十九条新赋予的职权，可以查处行业协会操纵价格行为、上游经营者固定或限制下游经销商最低转售价格，以及滥用支配地位过高或过低定价等价格垄断行为。

从2011年10月起，国家发改委反垄断局先后调查了中国电信、中国联通滥用市场支配地位案，部分进口奶粉、镜片和外资与合资品牌汽车三大行业限制最低转售价格行为，以及液晶面板、汽车零配件、国际海运等领域的一系列国际价格卡特尔大案，更于2015年对高通公司（美国半导体和电信设备制造商）滥用市场支配地位行为开出破纪录的约60.88亿元罚款，可谓所到之处势如破竹。

从2014年9月起至今，在三定方案并未做出调整的情况下，该局累计调查了全国各地7起行政机关滥用行政权力限制竞争的行为，做到了查办一起曝光一起。2016年6月14日，《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》发布，国家发改委牵头组建了公平竞争审查联席会议，并在2017年敦促各省发改委年内至少查办并公布两件滥用行政权力限制竞争案件。

相比颇具“曹魏风范”的国家发改委反垄断局，商务部反垄断局根据三定方案专门负责经营者集中行为的反垄断审查。由于这项职权与国家发改委和工商总局的反垄断执法权限交叉较少，又与2003年以来商务部条法司外资并购审查存在连续性，执法人才储备较多，因此可以“偏安东吴”。虽然，根据《反垄断法》第九条规定，负责协调三大反垄断执法机构的国务院反垄断委员会将其办公室设在商务部反垄断局，但自2013年国家发改委反垄断局疾风骤雨般掀起一系列执法浪潮之后，后者已成为影响反垄断执法指南起草、推动《反垄断法》修订的重要力量，更在2014年查办高通案时，直揭反垄断委员会专家咨询组成员存在给企业做顾问收取顾问费的现象，使商务部终止了为高通案提供顾问意见的中国社科院研究员张昕竹的专家咨询组聘任关系。

市场监管是工商行政管理机关最核心的工作，自1992年12月1日《反不正当竞争法》生效后就一直承担查处公用企业滥用独占地位行为和政府部门限制市场竞争行为。但是由于处罚力度弱，而且绝大多数处罚决定没有公开，所以无法起到以儆效尤的作用，更无法满足改革开放深入发展，以及我国加入世贸组织后扩大开放的要求。《反垄断法》生效以来，国家工商总局根据国务院三定方案延续了以往《反不正当竞争法》赋予的职能，其反垄断与反不正当竞争执法局负责查处价格垄断行为以外的垄断协议、滥用市场支配地位，以及滥用行政权力限制竞争行为。

但由于实践中价格串谋往往与划分市场、操纵投标、限制产量与销量等非价格类协议并存，搭售、排他交易也往往与歧视定价、忠诚折扣、过高定价、交叉补贴等滥用市场支配地位行为交织在一起，所以工商系统与发改委系统之间长期存在的执法权限交叉问题，只能因循“谁先立案谁查处的原则处理”的“抢单模式”来解决。例如，在各地保险业、建材业垄断协议的查处中就都出现过这样的情况。

相比之下，工商系统办案数量在三大反垄断执法机构中最少，已查结的58个案件中有39个为县市区域内案件，处罚金额低，社会影响小。而且由于工商系统取消了垂直管理，各地工商部门隶属于各级地方政府，所以过去的九年半，各地工商部门在公用企业滥用市场支配地位问题的查处上仍对《反不正当竞争法》存在路径依赖。例如根据国家工商总局披露，2016年各地各级工商部门适用《反不正当竞争法》对公用企业立案1267件，同年各省适用处罚更为严格的《反垄断法》的立案数量仅为14件，约为前者的9%。虽然国家工商总局也查处了利乐集团（瑞典食品加工与包装解决方案提供商）滥用市场支配地位案，并先后于2014年、2015年启动对微软公司和阿里巴巴集团的反垄断调查，工商系统依然难免给外界留下反垄断执法力度薄弱的印象。

但自2013年起，工商系统反垄断执法的处罚决定全部做到了全文在线公开，证据链条清晰，论证详细，法条援引规范，为其他两大反垄断执法系统树立了依法行政的榜样。因此，工商系统反垄断执法被业界喻为“诸葛治下的蜀汉”，并不为过。

来源：中国贸促会网站