美国近期资本领域涉华政策措施概要

一、发布《新兴市场投资涉及大量披露财务报告和其他风险；补救措施有限》声明

4 月21 日，美国证券交易委员会（SEC）主席杰伊·克

莱顿、美国公众公司会计监督委员会（PCAOB）主席威

廉·邓克等五位官员，在其官方网站上发布一封重磅声明

《新兴市场投资涉及大量披露财务报告和其它风险；补

救措施有限》(Emerging Market Investments Entail

Significant Disclosure, Financial Reporting and Other Risks;Remedies are Limited)。

该声明主要提示了投资新兴市场上市公司的信息披露、财务数据以及法律追责的风险。虽然标题没有指明新兴市场国家是中国，但文章中的内容、列举的事例，提及中国之处多达21 次，并且声明单列“美国公众公司会计监督委员会仍然无法获取中国公司的审计底稿” 一章，专门介绍中概股相关情况。

该声明指出，投资包括中国在内的新兴市场国家主要有6 大风险：一是主要新兴市场的风险披露存在缺陷。在新兴市场开展业务的公司和这些公司的投资者往往面临比在成熟市场更大的风险和不确定性。投资者在作出投资决策时，应仔细考虑财务信息的性质和质量，包括财务报告和审计要求，以及其他披露风险。二是财务信息的质量、要求和标准千差万别。投资者和财务专业人员在进行或推荐投资时，应认真考虑财务信息的性质和质量，包括财务报告和审计要求。发行人应确保与独立审计师及（如适用）审计委员会讨论相关财务报告事项。三是PCAOB在中国仍然无法获取中国公司的审计底稿。投资者应意识到，PCAOB 缺少检查在本委员会注册的中国会计公司的渠道。发行人应明确披露由此产生的重大风险。审核员应制定与执行质量审核相关的适当质量控制措施。四是美国当局在新兴市场采取行动的能力可能有限。针对股票发行人及看门人的追责，包括个人追责，是美国证券法规的关键一环。在包括中国在内的某些新兴市场，证交会、美国司法部及其他监管部门在针对非美国公司和公民（包括公司董事和高级管理人员）采取行动时，常常面临巨大困难。股票发行人应当清晰披露相关重大风险。五是股东在新兴市场上享有有限的权利和很少的实际补救措施。在美国常见的股东索赔，包括集体诉讼证券法和欺诈索赔，在许多新兴市场，通常很难或不可能作为一个法律问题或实用性问题追究。股票发行人应明确披露对股东权利的任何重大限制。六是被动投资策略没有考虑这些风险。投资者须意识到，跟踪特定新兴市场指数的指数基金一般不会根据投资者保护限制或财务报告质量和现有监督机制的差异直接对证券进行加权。

二、通过行政手段阻碍美国养老基金投资中国公司

股票

5 月11 日，美国总统特朗普、白宫经济顾问拉里·库

德洛(Larry Kudlow)、国家安全事务助理罗伯特·奥布莱恩(Robert C. O’Brien) 和美国劳工部长尤金· 斯卡利亚(Eugene Scalia)通过行政指令和书信等方式向独立机构联邦退休节俭投资理事会(FRTIB)施压，以投资中国上市公司将带来投资、国家安全和人道主义担忧为由，要求该机构所管理的一个联邦养老金停止转换投资跟踪指数的计划。5 月13 日，FRTIB 宣布，将无限期推迟对某些中国公司的投资计划。

三、推进《外国控股公司责任法》立法

5 月21 日，美国参议院通过了《外国控股公司责任法》（Holding Foreign Companies Accountable Act）。法

案主要内容包括：（一）外国股票发行人(外国上市公司)

不能满足PCAOB 对会计事务所和审计报告审查要求的，必

须向美国证券交易委员会提交文件证明它不属于外国政府所有或控制；（二）外国股票发行人连续三年不能满足PCAOB 对会计师事务所和审计报告检查要求的，禁止其证

券在美国交易；（三）该财年不能满足PCAOB 对会计师事务所和审计报告检查要求的外国股票发行人，必须向美国证券交易委员会披露注册会计师事务所已为发行人完成了计报告；外国政府所持有的公司股份的百分比；外国政府是否

控股；公司董事会成员中中国共产党官员的姓名；公司章程

是否包含中国共产党党章等信息。为确保在美上市公司财务报表真实有效，美国证券交易委员会要求上市公司必须定期向其提交经过在PCAOB 注册的会计公司审计的财务报表。与此同时，我国《证券法》规定，“境外证券监督管理机构不得在中华人民共和国境内直接进行调查取证等活动。未经国务院证券监督管理机构和国务院有关主管部门同意，任何单位和个人不得擅自向境外提供与证券业务活动有关的文件和资料。”中国赴美上市的公司一般选择接受四大会计师事务所中国分部审核，其无权向美方提供相关审计材料。针对此问题，中美证券监管机构一直就探索建立跨境监管合作机制保持沟通，也对中概股审计底稿合作的事宜进行了长期讨论，美参议院通过该法案后，我证监会表示，该法案部分条文内容直接针对中国，而非基于证券监管的专业考虑，中方坚决反对将证券监管政治化的行为。根据美中经济与安全审查委员会的数据，截至2019 年2 月25 日，共有156家中国公司在美国证券交易所挂牌交易，一旦该法案在众议院通过、经总统批准，将成为正式法律，众多在美上市的中国企业将面临退市危机。

早在2019 年6 月，美国已发起一份名为《确保在美

交易所上市外国公司的信息质量和透明度法案》

（ Ensuring Quality Information and Transparency forAbroad-Based Listings on our Exchanges of 2019）法案草案，目前尚未生效。与《外国公司控股责任法案》相似，其立法目的一是加强对在美国交易外国控股的公司的监

管，要求这些公司遵循相同与美国公司相同透明度和责任制标准，遵守联邦审计规则和信息披露要求。二是将由于受本国监管机构限制无法接受PCAOB 审查的外国企业纳入公开清单，禁止清单内外国发行人在美国证券交易所的首次公开发行、要求清单上已上市发行人退市。

四、发布《保护美国投资者防范中国公司重大风险

备忘录》

6 月4 日，白宫在其官网上发布了经美国总统特朗普

签署的《保护美国投资者防范中国公司重大风险备忘录》

（Memorandum on Protecting United States Investors fromSignificant Risks from Chinese Companies），旨在加强对在美上市中国企业的审查。

该备忘录指控中国企业从美国金融市场获益，但中国政府却阻止中国企业遵守适用在美上市公司的投资者保护措施。SEC 与PCAOB 多年来敦促中国企业提高财务信息透明度未果，对于投资在美上市中国企业的投资人存在重大风险。该备忘录要求多个美国政府部门联合组建金融市场工作小组（ Working Group on FinancialMarkets）共同探讨在美上市中国公司可能给美国投资者带来的风险，并于备忘录发布60 天之内向总统汇报，提出政府部门、SEC 以及PCAOB 等各方机构下一步应采取的具体措施建议。__