美国公布《涉疆法案》执行策略及进口商指南

经过半年的准备和酝酿，美国时间2022年6月17日，美国国土安全局公布了《维吾尔族强迫劳动预防法案》（Uyghur Forced Labor Prevention Act, 以下简称“《涉疆法案》”）的《防止进口中国通过强迫劳动开采、生产、制造的产品的策略》（Strategy to Prevent the Importation of Goods Mined, Produced, or Manufactured with Forced Labor in the People’s Republic of China，以下简称“《策略》”），其中包含了强迫劳动实体清单、对进口商的指引以及与《涉疆法案》的执行有关的工具、措施、资源等内容，为2022年6月21日即将生效的“可反驳的推定”提供了执行指引。[1]此外，美国海关与边境保护局（U.S. Customs and Boarder Protection，以下简称“CBP”）也于2022年6月13日发布了《给进口商的操作指南》（《Operational Guideline for Importers》，以下简称“《指南》”），对CBP的执法流程以及进口商所需要的证据进行了进一步规定。在下文中，我们将就《策略》和《指南》的重点内容进行通报。一、 发布实体清单及优先执法产品和部门清单《策略》公布了被推定存在强迫劳动情形的实体清单。依据《涉疆法案》的规定，清单上的实体所生产的产品将被视为强迫劳动生产的产品，这些产品本身以及含有这些产品的下游产品将不得进入美国。就产品而言，与中国强迫劳动有关的产品清单涵盖了包括但不限于纺织品、服装、计算机零件、电子产品、头发产品、铁路运输设备以及多晶硅等；就部门而言，棉花、番茄和多晶硅被列入执法高度优先部门清单。二、 CBP执法程序依据《指南》披露，美国海关对进口货物可能采取4种执法程序，分别为放行（Release），扣留（Detention），排除（Exclusion，不准进入美国）和扣押/没收（Seizure or Forfeiture）。其中，针对扣留、排除和扣押/没收三种决定，进口商均可以提交证据，证明进口产品属于《涉疆法案》所规定的“例外”情形，以争取放行；针对扣押、排除两种决定，进口商除争取进口之外，也可以选择将货物再出口。1. 扣留根据《美国法典》第19章第1499节和《联邦法规》第19章第151.16节， CBP将在商品提交检查5个工作日内决定是否放行或扣留商品，而到期未放行的商品将被视为扣留商品。进口商可以在CBP作出排除或扣押决定之前的任何时间寻求海关官员的许可，出口被扣留的商品。根据19 C.F.R.§151，进口商可以在商品提交给CBP检查之日起30天内请求对 UFLPA 可反驳推定进行例外处理。2. 排除对于被认定违反UFLPA的货物，CBP可作排除处理。进口商可以申请行政复议，请求对UFLPA可反驳推定进行例外处理。该类行政复议必须在相关决定作出起180个自然日内提出。若在提出复议之日起第30个自然日，海关仍未全部或部分支持或拒绝复议，则应视为复议已被拒绝。3. 没收根据《美国法典》第19章第1595a节和《联邦法规》第19章第171节，被认定违反UFLPA的进口商品也可能会被扣押或者没收。CBP作出扣押决定后，案件将被移送由入境口岸的罚款、处罚和没收官员处理。进口商可以在扣押通知书寄出30天内提交申诉书（也可以要求更长的时间），请求对UFLPA可反驳推定进行例外处理。4. 放行如果CBP认定进口商已充分遵守UFLPA战略中的进口商指南，全面配合调查，并且有清晰和有说服力的证据表明货物并非全部或部分使用强迫劳动制造，则CBP将对推定作例外处理，指示海关官员放行货物。同时，CBP必须向国会和公众提交报告，说明商品相关信息和其所考虑的证据。三、 进口商的救济依据《策略》及《指南》披露，进口商如想获得产品放行，有两种途径，一是证明进口产品未落入《涉疆法案》范畴，二是进口产品属于《涉疆法案》所规定的“例外”情形。前者进口商需要提交证据证明1）商品不是全部或部分于新疆或清单实体开采、生产或制造的；后者则需要在上述证明之外，再证明2）进口商采取了尽职调查、有效的供应链追踪和供应链管理措施，以及3）货物并非全部或部分由强迫劳动开采、生产或制造。前者不是“例外”申请，CBP无需就放行向国会提交报告；而后者就是《涉疆法案》所规定的“例外”申请，CBP需要为每一例例外向公众披露进口商提交的信息，并向国会提交报告。显然，证明未落入《涉疆法案》的范畴比证明例外所需证据更少，也更容易获得成功放行。基于《策略》及《指南》的规定，我们整理了证明上述三方面事实所需的证据，具体情况如下：1. 供应链追溯：证明产品不是于新疆或由清单实体生产的进口商需提供证据证明出口美国产品中不含有生产于新疆或是清单实体生产的成分，因此需要进行供应链追溯，证明供应链中没有位于新疆或清单上的实体。具体的证据包括以下：

• 与整个供应链有关的证据：进口货物及组成部分的生产流程及供应链地图，以涵盖供应链上的所有环节实体；供应链上各实体名称、联系方式、角色（贸易商或生产商）、生产地址；供应链上每个实体证明无强迫劳动的宣誓书；

• 与商品或其组成部分有关的证据：采购文件（订单、发票、原产地证书、付款文件），运输文件（舱单、提单、运单等），出库、入库文件，进出口文件；

• 与生产有关的证据：生产记录（订单，产能报告，验厂报告，部件材料投入量与产出量相匹配的证据）；如果有来自不同供应商的原材料被混合在一起，应有可审计的程序证明每种原材料的来源。

此部分证据需让CBP完成出口产品到原材料的追踪，因此供应链上的各实体均需提供采购文件、运输文件、生产记录等，以形成追溯链。2. 供应链管理：证明进口商已进行供应链尽职调查和供应链管理申请“例外”的企业还需要证明自己已经采取了包括尽职调查在内的供应链管理措施，以确保能够识别、预防、降低供应商的强迫劳动风险。具体来说：

• 对供应商进行尽职调查的措施包括：绘制供应链地图，评估处理供应商的强迫劳动风险，让利益相关者和合作伙伴参与尽调，制定《供应商行为准则》，解决使用中国政府劳动计划的风险，对选择供应商的员工进行反强迫劳动培训，监督供应商遵守行为准则的情况，对尽职调查系统的实施和有效性进行独立的核查，公开报告尽职调查系统的运行情况；

• 其他供应链管理措施包括：在与潜在的供应商签订合同之前，对其进行强迫劳动的审查，如果在供应链中发现强迫劳动，要求与供应商的合同中必须有纠正措施；如果不采取纠正措施，概述后果，如终止合同关系。进口商应建立一个信息系统来管理供应链信息，利用系统评估风险和影响信息，预防和降低强迫劳动的风险。进口商还可以利用美国政府和非政府组织的出版物及其他信息来预防强迫劳动风险。

3. 劳动合规：证明货物并非由强迫劳动生产进口商必须提交证据证明不存在强迫劳动的指标或强迫劳动得到了充分的补救。强迫劳动的指标包括：恐吓和威胁、滥用脆弱性、限制行动、隔离、虐待性的生活和/或工作条件以及过长的工作时间。具体证据可能包括：

• 供应链地图，包括每个阶段涉及哪些实体；

• 受制于可反驳推定的实体未使用强迫劳动的证据，具体包括完整的工人名单，名单上工人的工资支付情况，工人是否来自新疆，工人的居住状况，表明产出与记录的工人一致的证据（各工种工人数量、原材料投入量、货物产出量、工人工作时间及日产量）；

• 证明参与产品生产的工人中不是在政府、新疆生产建设兵团或《涉疆法案》实体名单上的实体参与下被招募、运输、转移、窝藏或接收的。证据应具体涉及每个实体为确保所有工人都是自愿被招聘的而采取的措施。

• 有证据可靠地证明每个来自新疆的工人都是自愿工作的，没有受到威胁或处罚。具体包括招聘自愿、选择工作地点自由、工作及生活条件无强迫劳动指标、宗教信仰及语言自由、免于政府监督及报告等；

• 有关劳动合规的可信的审计。

上述证据为非穷尽列举，进口商可以提交用以证明上述三方面内容的其他证据。同时，CBP建议以英文提交上述证据，并要求上述证据均出自企业的管理或财务系统。四、 其他内容我们注意到，《策略》文件对各利益相关方提出了更高的义务要求。行业、民间社会和联邦机构在内的各利益相关方应加强合作，相互配合，所有供应链触及新疆的实体都应采取尽职调查措施，以确保遵守美国法律，并追踪其供应链中可能存在的强迫劳动问题。此外，美方后续将持续协调各方力量，通过内外措施并举，进一步强化《涉疆法案》的执法工作。具体体现在以下方面：

• CBP将加强科技和技术投入，以提高贸易网络的透明度、改善供应链追溯并加强强迫劳动的执法行动；同时，CBP将考虑加强使用法律授权和工具；

• 美方将进一步加强多部门联合执法，包括强迫劳动执法工作组、国土安全部战略、政策和计划办公室、CBP以及美国移民和海关执法局在内的有关机构和部门都将参与到《涉疆法案》的执法工作中；

• 强迫劳动执法工作组将继续与非政府组织和私营部门就《涉疆法案》的实施进行接触，并与非政府组织和私营部门举办机构间联席会议，讨论执法和贸易便利化机会。

[1] 依据《涉疆法案》第3条，2022年6月21日起，全部或部分生产于新疆或清单实体的产品将被推定为强迫劳动生产的，不允许进入美国。